Armando Benedetti, Senador

Proyecto de Acto Legislativo por medio del cual se establece la segunda vuelta electoral para mandatarios locales

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO No. ____ DE 2011
"Por medio del cual se establece la segunda vuelta electoral para las elecciones de Alcaldes y Gobernadores"

EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:

Adiciónese un parágrafo al artículo 258 de la Constitución Política, el cual quedará así:

ARTICULO 258: El voto es un derecho y un deber ciudadano. El Estado velará porque se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta por los ciudadanos en cubículos individuales instalados en cada mesa de votación sin perjuicio del uso de medios electrónicos o informáticos. En las elecciones de candidatos podrán emplearse tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales serán distribuidas oficialmente. La Organización Electoral suministrará igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones los movimientos y partidos políticos con personería jurídica y los candidatos. La ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos.

Parágrafo 1º. Deberá repetirse por una sola vez la votación para elegir miembros de una Corporación Pública, Gobernador, Alcalde o la primera vuelta en las elecciones presidenciales, cuando del total de votos válidos, los votos en blanco constituyan la mayoría. Tratándose de elecciones unipersonales no podrán presentarse los mismos candidatos, mientras en las

de Corporaciones Públicas no se podrán presentar a las nuevas elecciones las listas que no hayan alcanzado el umbral.

Parágrafo 2º. Se podrá implementar el voto electrónico para lograr agilidad y transparencia en todas las votaciones.

Parágrafo 3º. Si ninguno de los candidatos a la Gobernación o Alcaldía obtiene un 33 por ciento de los votos depositados en su Departamento, Distrito o Municipio las elecciones deberán repetirse dentro de las tres semanas siguientes, con los dos candidatos que hayan obtenido las más altas votaciones. En caso de no existir candidatos que hayan obtenido más del 15% de los votos, los partidos o movimientos políticos tendrán que postular nuevos candidatos.

Atentamente,

 

ARMANDO BENEDETTI VILLANEDA
Senador de la Republica

 

 

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El artículo 1º de nuestra Carta Magna define a Colombia como un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática participativa y pluralista (...).

De lo anterior se infiere, que uno de los principios fundantes en nuestro sistema jurídico, es el concebir nuestro Estado de Derecho como democrático basado en la participación desde un espectro pluralista. Ello implica que todo el andamiaje normativo debe basarse en el espíritu de esos postulados rectores.

En cuanto a la democracia participativa la H. Corte Constitucional en la Sentencia No. T-469/92, se refirió en el siguiente sentido:

"...En la Carta de 1991 se pasa de la democracia representativa a la democracia participativa. Ello implica que los administrados no se limitan a votar cada cierto tiempo sino que tienen una injerencia directa en la decisión, ejecución y control de la gestión estatal en sus diversos niveles de gobierno. En este sentido, con el fin de permitir el tránsito de una democracia representativa a una democracia participativa, la Constitución creó los mecanismos para que ésta se lleve a cabo, y amplió los campos de intervención de los ciudadanos en las decisiones políticas para que su resultado sea real y efectivo.

Con esta clara interpretación del alto Tribunal sobre la democracia participativa, queda claro entonces la intención del Constituyente del 91 consistente en hacer participes a los ciudadanos respecto a las decisiones del Estado que los afectan.

La Segunda Vuelta Electoral como figura jurídica nació en Francia con la Ley 1787 desde la época de los Estados Generales con el fin de establecer un sistema de mayoría a tres vueltas, donde se exigía alcanzar la mayoría absoluta en las dos primeras vueltas y, de presentarse la tercera, se elegiría el candidato a diputado que obtuviera la mayoría simple.

Actualmente nuestra Constitución Política implementa la figura de la Segunda Vuelta Electoral, para las elecciones de Presidente y Vicepresidente respectivamente. Es hora que el Congreso de la República se encargue de debatir de cara al país la importancia de implementar esa misma figura en las Elecciones Uninominales de los Mandatarios Locales

En otros países del mundo se aplica la figura de la Segunda Vuelta Electoral para elegir Alcaldes, Gobernadores o Prefectos según el caso, por ejemplo en Perú la Ley No. 26864 de Elecciones Municipales regula ese aspecto, por otro lado, en la República Argentina la Constitución de Buenos Aires, exige más del 50% de votos para ganar en primera vuelta las elecciones y en Bolivia se exige que los candidatos a Gobernación obtengan el 50 por ciento más uno de votos, según los Estatutos aprobados en la Región de Santa Cruz.

Siendo el sistema electoral uno de los componentes esenciales de nuestra democracia, se hace loable y pertinente revisar a fondo la forma en que se eligen nuestros Alcaldes y Gobernadores, por ello, esta Reforma Constitucional busca, mediante la figura de la segunda vuelta o ballotage, que los entes territoriales, gobernaciones y alcaldías, cuenten con autoridades con representatividad y respaldo de sus electores y de los partidos que le garantice la gobernabilidad durante el período para el cual son elegidos.

OBJETO:

La presente reforma constitucional busca, mediante la figura de la segunda vuelta, que los entes territoriales, gobernaciones y alcaldías, cuenten con autoridades con representatividad y respaldo de sus electores y de los partidos que le garantice la gobernabilidad durante el período para el cual son elegidos.

ANTECEDENTES

El "ballotage" o segunda vuelta es una técnica utilizada en materia electoral que se basa en la necesidad impuesta a todo candidato a un cargo electivo de obtener en el escrutinio la mayoría absoluta de los sufragios válidos para hacerse acreedor al cargo. Para los que no alcancen un porcentaje determinado deberá celebrarse una segunda votación entre los dos candidatos que han obtenido la mayor cantidad de votos.

El politólogo Fernando Barrientos del Monte define la segunda vuelta electoral como: "un sistema de desempate para producir mayorías absolutas en elecciones de circunscripciones uninominales, tanto para elegir diputados como para presidente. Se aplica cuando el requisito legal para ganar un cargo exige la mayoría absoluta o un umbral de votación previamente establecido, el cual de no alcanzarse por ningún candidato en la primera vuelta, plantea la necesidad de una segunda vuelta electoral en la que se restringe la participación a los dos candidatos más votados y en la que para ganar sólo basta obtener la mayoría simple de votos".

Rafael Martínez Martínez, profesor titular de Ciencia Política y de la Administración, de la Universidad de Barcelona en su Obra Ventajas y Desventajas de la fórmula Electoral de Doble Vuelta precisa "que es el procedimiento para la elección presidencial que establece: a) un umbral mínimo de votos alcanzado por el candidato ganador y b) un mecanismo alternativo en caso de que ningún candidato supere este umbral. Es decir, "el sistema electoral que se articula con la potencialidad de dos momentos procedimentales diferenciados para la elección."
De acuerdo con lo anterior, es que puede advertirse que el sistema o mecanismo de la segunda vuelta fue creado esencialmente para permitir una mayor certidumbre y confianza al final de cada proceso electoral, ya que se establecen parámetros más desarrollados, que en un proceso de simple mayoría, pretendiéndose así una mayor legitimación y gobernabilidad posterior a la etapa electoral.
Una diferencia mínima entre el ganador y el perdedor de cualquier elección deja, en todo momento, un largo periodo de inconformidad social y política, mientras que una segunda vuelta da una nueva oportunidad de replantear la fórmula inicial, buscar una mayor empatía con el electorado, generar alianzas y fortalecer las campañas ganadoras, haciendo al ciudadano más consciente de lo que se está poniendo a consideración para el futuro de su entorno.

JUSTIFICACIÓN

El hecho de que un candidato a la Gobernación o a la Alcaldía gane por escasos votos, sin tener la mayoría de los electores de su región o población, genera una pérdida de legitimidad de los gobiernos locales, dificultando que las elecciones cumplan una de sus funciones más importantes: legitimar a los titulares del poder político.

Esta situación puede incidir para que los ciudadanos queden con la sensación de que se ignora su voluntad y de que su voto no sirve para nada.
Es frecuente que se asista, especialmente en municipios más pequeños, a la formación de coaliciones de gobierno sorprendentes, en las que se otorga de facto el poder municipal a candidaturas con muy escaso respaldo, sin que a veces pueda eludirse la sospecha de que el acuerdo obedece a intereses ocultos, lo cual genera un desprestigio de los gobiernos locales.

Con la segunda vuelta no solo se garantiza la legitimidad de los candidatos sino que obligaría a reagrupar los votos en un número reducido de candidatos que recibirían, de esa manera, un mayor apoyo electoral, reforzándose así su legitimidad popular.

Un sistema electoral en donde se establezcan dos vueltas, exige una mayor organización por parte de los partidos y organizaciones políticas. Se puede establecer que las fuerzas políticas se dividen en segunda vuelta, en done candidatos de los diferentes partidos y organizaciones entran a apoyar a uno u otro de los dos candidatos que hayan obtenido mayores votaciones en la primera vuelta. De lo anterior, se desprenden coaliciones de partidos, que pueden llegar a reflejar los intereses de sus asociados y de quienes votaron por ellos en las administraciones.

El país tiene la oportunidad de darles a sus electores esta herramienta para fortalecer la legitimidad de las autoridades más próximas a su entorno geográfico. No se puede caer en la crítica de que esta medida provoca una prolongación de la campaña electoral y un incremento de los gastos electorales, así como de los gastos públicos relacionados con la organización de las jornadas de votación, y que obligar a los ciudadanos a acudir por segunda vez a las urnas, cansa a los sufragantes y reduce su participación.

Durante la contienda de 2011, en lo que hace relación con candidaturas a Alcaldías y Gobernaciones, donde en varias ciudades importantes la explosión de aspirantes impiden favoritismos por encima del 20 ó 25% en la intención de voto, es probable, por ejemplo, que el Alcalde de Bogotá y de Cali sean elegidos con una votación muy inferior a la de sus antecesores. Es impensable que un candidato en Bogotá logre el millón de votos del mandatario saliente. Más aún: podría suceder que sea elegido con menos votos que el gobernador de un departamento grande o un alcalde de una ciudad capital grande.

Beneficios de la segunda vuelta

Diversos autores coinciden en ponderar los propósitos y bondades de la segunda vuelta electoral:

A. Generar legitimidad para el candidato que haya resultado electo, al contar con la mayoría absoluta de los votantes.
B. Crear las condiciones necesarias para que el gobernador o alcalde electo cuente con un adecuado ambiente para la gobernabilidad.
C. Que el candidato que gane las elecciones cuente con el mayor respaldo social y político en toda su región o ciudad.
D. Crear condiciones propicias para que los candidatos con un mayor número de votantes generen alianzas, para que posterior a las elecciones se implementen las propuestas del gobierno de coalición.
F. Evitar la partidocracia al reducir el número de partidos políticos o, en su defecto, volverlos más disciplinados, ya que induce a coaliciones entre los partidos que buscan ser elegidos por los votantes, lo que reduce el número de partidos políticos, creando así pocas alternativas pero fortalecidas, definidas y representativas de los diversos sectores sociales.
G. Fomentar la cultura democrática al interior de las elites gobernantes y de la sociedad civil.

SUSTENTACION LEGAL

El artículo 314 superior establece que en cada municipio de Colombia habrá un alcalde, el cual será el "jefe de la administración local y representante legal del municipio." Adicionalmente se consagra que éste será elegido por voto popular por periodos de cuatro (4) años. De esta manera la Constitución Política regla la manera en la cual se eligen los alcaldes en el país.

A pesar de lo anterior, la ley 136 de 1994, por medio de la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios intentó darle mayor regulación a la manera en la cual se elegían los alcaldes en Colombia.

ARTÍCULO 85. Los alcaldes serán elegidos por mayoría de votos de los ciudadanos en la misma fecha en la cual se elijan gobernadores, diputados y concejales.

Los alcaldes tendrán un período de tres (3) años que se iniciará el primero de enero siguiente a la fecha de su elección y no podrán ser reelegidos para el período siguiente.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Los alcaldes elegidos para el período iniciado en 1992 ejercerán sus funciones hasta el treinta y uno de diciembre de 1994, de conformidad con lo previsto en el artículo transitorio 19 de la Constitución Política.

Sin embargo dicha disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, en Sentencia C- 448 de 1997. En donde se estableció que no existía vacío normativo en la medida en que existían normas anteriores que podían regular la materia. "Así, esta sentencia puede generar un aparente vacío normativo por cuanto son expulsadas del ordenamiento las disposiciones legales que establecían como llenar las vacancias absolutas del alcalde, por razones distintas a la revocatoria del mandato, pues para este último caso existen normas estatutarias que regulan el tema, a saber los artículos 13 y 14 de la Ley 131 de 1994 y 73 y 74 de la Ley 134 de 1994." De esta misma manera se establece que la Constitución Política, norma de normas, no deja que exista un vacío normativo, "pues la norma constitucional se aplica directamente."

La aplicabilidad y la manera de elegir a los alcaldes quedó modificada por el acto legislativo 02 de 2002, en el cual se establece que los periodos serán de cuatro años, sin la posibilidad de ser reelegidos.

A pesar de lo anterior, en ninguna ley, además de la constitucional, ha quedado establecido cuál es la fórmula requerida para que haya elección de alcalde, cuál el sistema electoral a utilizarse. En la norma declarada inexequible por la Corte, se aplicaba el sistema de mayorías y no el de proporcionalidad como es el caso de la elección de Presidente de la República (ver artículo 190 superior). Caso en el cual de no cumplirse con la mitad más uno de los votos depositados en primera vuelta, los dos candidatos con más altas votaciones tienen que ir a una segunda vuelta.

En aras de fortalecer el vínculo entre gobernantes y gobernados, existe una fuerte tendencia a instaurar sistemas electorales en donde el número de votos efectivos sean mínimamente representativos de gran parte de la población. En términos de aumentar la "accountability" de la persona elegida es necesario que los votos válidos depositados para ese(a) candidato(a) sean representativos del total de los votos depositados. Es así como llegamos a lo que se conoce como el sistema electoral proporcional; el cual debe "comprender alguna regla para el cómputo de los votos que, excediendo del cociente electoral (que resulta de dividir el número de votos válidos por el puesto a cubrir) o por no llegar a esa cifra, quedarían sin traducirse en representación política".

La representación política no es sino aquella que garantiza una relación entre el constituyente primario y aquella persona que ha sido dispuesta para que decidan en su nombre y lo representen en términos políticos. MONTESQUIEU estableció que "el pueblo sólo debe hacer aquello de que es capaz: elegir a quienes ejerzan su autoridad, pero es incapaz de ejercerla por sí mismo".

El sistema proporcional de representación es un medio por el cual se puede lograr orden y legitimidad en la medida en que incorpora diversos puntos de vista. "Es más el objetivo de la representación proporcional es generar una distribución justa del poder," y en la medida en que "las elecciones son primordialmente mecanismos de creación de gobiernos" éstos deben de tener legitimidad para gobernar. Lo anterior se da mediante gobiernos que sean representativos y no simplemente mediante la elección de unas mayorías, que no siempre significan la voluntad y el sentir de un porcentaje determinante de la masa con capacidad para votar o aquella que de manera efectiva accede a las urnas.

Lo descrito en la parte superior del presente documento podría darse en la ciudad de Bogotá, en donde las encuestas reflejan que la intención de voto de los ciudadanos, en ninguno de los casos logra la tercera parte de los votos a depositarse. Así mismo, en la ciudad de Cali, teniendo en cuenta la encuesta publicada por El Tiempo en el mes de agosto de 2011, se tiene que ningún candidato supera el 14.63% de la intención de los votos. Lo mismo se da en la contienda electoral para las alcaldías de Bucaramanga y Manizales, donde ningún candidato ganaría con una representatividad significativa. Lo anterior refleja una problemática nacional, que debe de solucionarse, para garantizar alcaldías y gobernaciones que representen políticamente a las poblaciones por las cuales trabajarán por un periodo de cuatro años.

Es cierto que la "legitimidad normativa" difiere con la legitimidad sociológica, que se equipara a la legitimidad con aprobación pública." Lo anterior se expone en la medida en que la legitimidad de un candidato electo por el diez (10) u once (11) por ciento de los votos escrutados, puede cuestionarse en la medida en que no es representativo de un porcentaje significativo de los habitantes de una ciudad determinada.

Es importante aclarar que no se pretende abandonar el régimen de mayorías que trae consigo hoy la interpretación de la norma superior, en el caso de elección de alcaldes. Lo que se busca es que esas mayorías sean significativas, para que el régimen constitucional, democrático y representativo bajo el cual está constituido el Estado colombiano, se fortalezca, garantizando legitimidad de los gobernantes y la representatividad de sus gobernados. El presente acto legislativo es una mezcla del sistema mayoritario con proporcionalismo moderado, en donde el candidato será electo si saca las mayorías que representen un porcentaje mínimo de votos.

En caso contrario se establecerá una segunda vuelta, con los dos candidatos que hayan obtenido las votaciones más altas en primera vuelta.

 

LA DOBLE VUELTA EN OTROS PAÍSES

El ballotage aparece en Europa, en Francia y luego fue utilizado en otros países del Viejo Continente. En América Latina se viene utilizando pero, ante todo, para elecciones presidenciales.

En cuanto al grado de participación de la población en la designación del jefe del ejecutivo local (carácter directo, semidirecto o indirecto de la elección), predomina la elección directa. En 14 de los 18 países los jefes de los ejecutivos locales son electos directamente por la población en elecciones universales, directas y secretas, aunque en Bolivia la participación directa se reduce a la primera vuelta; de haber segunda vuelta la decisión la asumen los concejales (González, 1992; Lezcano, 1992: 591; Murillo y Torres, 1991: 36; Ocampo y Ruiz, 1991; Peña, 1990: 53). En los otros cuatro países (El Salvador, Honduras, México y Perú) la elección es semidirecta (García, 1992; Bensa, 2002; Vargas, 2002). Esta categoría se refiere a los casos en los que la población vota por una lista de candidatos al órgano legislativo (concejales o regidores), y el cargo de jefe del ejecutivo local (alcalde, intendente o presidente municipal) es ocupado por el primer candidato de la lista más votada. En El Salvador se postula una lista que incluye los candidatos a alcaldes, síndicos y regidores; la lista ganadora obtiene el alcalde y todos los regidores, de modo que no hay votación separada para los alcaldes, razón por la cual lo clasificamos en la categoría de elecciones semidirectas (Alcántara, 1994: 165). La situación de México es similar, salvo que la lista ganadora ocupa la mitad más uno de los cargos y no la totalidad; es también un caso de elección semidirecta. Los dos países en los cuales los alcaldes eran designados en 1994 por los miembros de la legislatura municipal (elección indirecta), Nicaragua y Bolivia, se han movido hacia la elección directa, aun cuando en Bolivia todavía la selección del alcalde puede quedar en manos de los ediles si ningún candidato obtiene la mayoría absoluta de los votos en la primera vuelta. Entre los países que eligen directamente al jefe del ejecutivo local (14), en 12 de ellos la elección se decide siempre por mayoría relativa (De la Calle, 1990: 22; Escobar, 1985: 163; Rosada, 1990: 39). Las dos únicas excepciones son Brasil y Bolivia. Brasil exige mayoría absoluta para los municipios con 200000 o más habitantes y, en caso de que no se alcance, se va a una segunda vuelta. En Bolivia, para todos los casos está prevista la elección por los legisladores locales si no se alcanza la mayoría absoluta de votos por uno de los candidatos. De estos 14 países en 10 la exigencia de mayoría es menor para la elección del jefe del ejecutivo municipal que para la elección del presidente de la república. En estos 10 países el alcalde o similar se elige por mayoría relativa. ("Sistemas electorales subnacionales", José Molina, "Extracted from Treatise on Compared Electoral Law of Latin America - International Institute for Democracy and Electoral Assistance 2007. http://www.idea.int/publications/electoral_law_la/upload/XVII.pdf)

En Perú

En este país la Ley 26864 establece la segunda vuelta electoral en las elecciones regionales, en caso que ningún candidato supere el 30 por ciento de los votos válidos. De acuerdo con la norma citada, la segunda vuelta se realizará 30 días después de conocerse el cómputo oficial. La entrada en vigencia de esta disposición es octubre del 2010.

Asimismo, señala que el presidente y vicepresidentes regionales son elegidos conjuntamente en sufragio directo por un período de cuatro años y con "no menos del 30 por ciento de los votos válidos".

En la segunda vuelta intervendrán las fórmulas que alcanzaron las dos más altas votaciones y realizada la segunda vuelta, ganará la lista que haya alcanzado la mayoría simple de los votos válidos.

También, establece que las agrupaciones políticas que participen en las elecciones regionales deberán presentar, junto a la relación de sus candidatos, una propuesta de Plan de Gobierno Regional.

Buenos Aires

La historia de la segunda vuelta tiene tres experiencias en Buenos Aires, que incluyen desde la renuncia histérica de Domingo Cavallo (año 2000) hasta el triunfo de Aníbal Ibarra sobre Mauricio Macri (2003), y la última elección que eligió a Macri sobre Daniel Filmus en 2007.
En esta capital, el "ballottage puro", de origen napoleónico, sólo proclama la victoria del ganador cuando el candidato supera el 50% de los votos, tal como lo exigía la segunda vuelta de Napoleón III.

Los Angeles, Estados Unidos

Según la carta de la ciudad el alcalde representa el poder ejecutivo de la ciudad. Es responsable de los asuntos de la ciudad y es su obligación ejecutar las ordenanzas municipales aprobadas por el consejo, aunque retiene el poder de veto sobre los nuevos reglamentos. Tiene capacidad para iniciar reglamentos ante el Consejo y, además, le presenta el proyecto de presupuesto. Dirige una estructura de gobierno de 42 departamentos y oficinas, cada una de estas es dirigida por un responsable o un comité propuesto por el alcalde y refrendado por el Consejo. El alcalde cumple legislaturas de 4 años y su elección se celebra mediante un sistema mayoritario de doble vuelta. Si un candidato a alcalde obtiene la mayoría absoluta de los votos en la primera no se celebra la segunda.

 

Atentamente,

 

ARMANDO BENEDETTI VILLANEDA
Senador de la Republica